Chapitre 5 - L’euthanasie de la commune

Première partie 

En regard  de la dénonciation de l’Etat centralisé se trouve la volonté de réformer le pouvoir local.

La volonté de réforme s’est même, dans ce domaine, exprimée  plus tôt que pour l’Etat : rappelons-nous que  le général de Gaulle était  tombé en 1969 à la suite d’un référendum qui portait en partie sur la décentralisation,  dont une des principales dispositions, la création d’un échelon régional élu , fut  reprise dans une loi de 1972.

La fermentation intellectuelle sur ce sujet continua tout au long des  années soixante-dix  et  aboutit aux grandes lois de décentralisation, dites lois Defferre,  portées par la gauche,  de 1982 et 1983. Depuis lors, que la gauche ou la droite aient été au pouvoir, le processus de  décentralisation  n’a cessé de se poursuivre, s’exprimant dans toute une série de lois  tendant   à remanier  toujours plus le paysage local, tout en renforçant le pouvoir des grands élus locaux.

Trente  ans après,  la situation de la France a tellement évolué que  ce vieux pays que l’on disait viscéralement centralisé,   a  aujourd’hui  les collectivités locales (au moins les grands élus) les plus libres d’Europe, aux attributions les plus larges en matière d’investissements civils,  mais il est aussi   celui où elles sont les plus bureaucratiques, pléthoriques et dispendieuses.

Les  partisans de la décentralisation considèrent que celle-ci ne pourra être totalement accomplie que  si les entités locales héritées de  l’histoire sont redessinées, formatées  pour être en mesure d’exercer pleinement leurs nouvelles responsabilités. Deux problèmes principaux les préoccupent : le nombre excessif de communes et  le nombre, également jugé excessif, de niveaux administratifs, ce qu’il est convenu d’appeler le « millefeuilles » local.

 

36 793 communes sans problème

 

La France compte   36 793 communes, ce qui est sensiblement plus que la plupart des autres pays d’Europe. Et après, dira-ton ? Pourquoi cela serait-il considéré comme un problème  au point que depuis quarante ans les gouvernements successifs se soient acharnés  à  réduire ce nombre ?

C’est précisément ce que l’on se demande.

Ce morcellement  coûterait-il trop cher ? C’est l’idée que l’on a  tenté de vendre au grand public au travers de journalistes  toujours preneurs de clichés. En réalité, c’est le contraire. Nos 36 793 communes furent longtemps une source d’économie parce que près de 35 000 étaient des communes rurales gérées avec parcimonie par des élus généralement agriculteurs et  propriétaires  fonciers,  désireux de limiter les impôts locaux. L’indemnité des maires des petites communes est encore plafonnée à 643 € ; beaucoup restent encore en-deçà du plafond. Une association de contribuables a longtemps fait campagne contre  le gaspillage que les 525 000 élus   de ces communes représentaient. Assez typique d’une certaine superficialité parisienne, celle là même qui inspire tant de mauvaises réformes,   cette association   oubliait  que, sur ce nombre,   près de 400 000 étaient bénévoles. 

Pas davantage on ne saurait prendre au sérieux l’accusation, bien connue, de gaspillage ; toutes ces petites communes faisaient,  disait-on, des doublons en ayant chacune sa salle des fêtes ou son  terrain de football alors qu’elles auraient  fait des économies en mutualisant  ces équipements.      Autant dire qu’il est dommage que chaque famille ait  sa voiture alors qu’une pour deux ou trois familles suffirait !  La salle des fêtes, remplaçant généralement   le bistrot fermé, est,  comme l’église et le cimetière, un élément identitaire et convivial auquel  on ne saurait   appliquer  la rationalité ordinaire.  Au demeurant,  des  « gaspillages » au moins aussi grands s’observent au sein des communautés de communes ou d’agglomération où, pour des raisons d’équilibre politique, le même  équipement  est installé dans deux ou trois communes. Dans les villes, chaque quartier a sa salle. 

Ces 36 793  communes étaient-elles un frein à la modernisation et à l’investissement public ? Absolument pas. Elles ont pu le paraître dans les années cinquante,   où la France était encore à moderniser  et où   l’Etat se préoccupait   de  vider les bas de laine des paysans pour  qu’ils investissent. C’est alors que furent mises en place dans les dotations de l’Etat des «  primes à l’effort fiscal », dont certaines, ô paradoxe ! sont encore effectives ! Mais bien avant la loi Joxe de 1992, cette question ne se posait plus. L’équipement des communes, grandes et petites,  était  considérable. Il avait été réalisé  directement par les municipalités, avec des subventions de l’Etat ou des départements,  ou bien par les nombreuses structures   de coopération intercommunales qui s’étaient mises  en place au fil des ans, assurant   une coordination légère et au cas par cas en matière d’eau, d’assainissement, de voierie, d’adduction d’eau, de construction et gestion d ‘équipements sportifs ou culturels. Plus  de 20 000  syndicats permettaient de répondre de manière souple à la plupart des besoins des communes, à la ville comme à la campagne, tout en respectant la personnalité de chacune. A partir des années quatre-vingt, le développement  systématique des syndicats à vocation multiple, à l’échelon du canton ou des districts en ville assurait une large couverture territoriale.

L’ancienne structure était-elle un frein au développement économique ? Il faut une singulière ignorance du monde de l’entreprise pour l’imaginer. A la rigueur pouvait-on considérer que le dispositif péchait sur le plan de la coordination   : mais le développement est d’abord l’affaire du secteur privé.  Or  grâce à une  fiscalité plus faible, les petites communes  se révélaient attractives  pour les entreprises qui voulaient s’installer  en milieu rural.  Aucun chef d’entreprise ne s’est d’ailleurs jamais plaint de se trouver dans une petite commune ;  il  y pouvait dialoguer plus facilement avec les élus locaux, entrer au besoin au conseil municipal.  Si une coordination intercommunale était nécessaire, il suffisait de donner une impulsion aux syndicats ayant cette destination, tels les syndicats de pays,  sans chercher à  intégrer à toute force,  comme on l’a fait,  les communes.

La promotion des structures intercommunales s’est au contraire traduite partout par une politique locale d’aménagement du territoire axée sur la multiplication de structures  publiques, générant plus d’impôts que d’emplois.

Les 36 793  communes étaient-elles enfin injustes  fiscalement ? C’est ce qu’on a  dit du fait que  les impôts étaient généralement plus faibles dans le petites dont les habitants profitaient, sans les financer directement, des avantages de la ville voisine.  Cela est encore faux : le plus fable niveau  de la fiscalité en zone rurale résultait  presque toujours du souci de la bonne gestion. Les habitants faisant leurs courses dans les centres urbains, y  finançaient de manière indirecte la taxe professionnelle   et légitimaient ainsi  le fait qu’ils  y aient aussi  profité des  investissements  d’intérêt collectif. L’injustice était plutôt en sens inverse :   la dotation de fonctionnement  versée par l’Etat aux communes à partir de 1968 augmentait , par habitant,  avec la taille de la commune , à la fois parce qu’elle prenait le relais de l’ancienne taxe sur les salaires et parce  qu’elle était fondée sur  les dépenses réelles de fonctionnement   et donc le fait que, toujours per capita, l’administration coûtait non pas moins  cher, comme l’eut voulu la théorie des économies d’échelle,  mais plus cher dans les grandes entités, sans que les services y soient forcément meilleurs. 

Face à ces inconvénients imaginaires, les avantages de notre dispersion communale étaient bien réels : elle assurait une démocratie de proximité qui aurait sans doute été nécessaire aussi dans les villes si on y avait développé autant qu’il l’aurait fallu les conseils de quartier  ou d’immeubles ; elle assurait un supplément de convivialité qui est très  précisément ce qui manque aux grands ensembles urbains. A côté de maires  disponibles, des secrétaires de mairie  généralement serviables et polyvalents  rendaient – et rendent encore - à la  population des services bien au-delà de leur mission, comme par exemple l’information de jeunes à la recherche d’un logement ou l’aide aux personnes âgées en matière de sécurité sociale. Dans combien  de communes rurales, a-t-on  pu voir, le dernier week-end de Noël, les maires conduire eux-mêmes bénévolement les déneigeuses ?  Cette structure dispersée représentait la véritable  décentralisation avec un petit d : celle qui permet aux affaires publiques  d’être traitées au plus près des citoyens et   dans la plus grande transparence.

De fait, aucun citoyen, aucun usager,  aucun chef d’entreprise ne s’était jamais  plaint que la France compte   36 793  communes. Voilà l’exemple même du faux problème inventé par une technocratie en mal de rationalité purement arithmétique et pour laquelle le fait que les communes soient  si nombreuses – et plus qu’ailleurs  – était  la source  d’insupportables démangeaisons. Autant dire que  20 millions de familles, c’est trop et qu’il faut les regrouper ! Selon un mécanisme   typiquement idéologique, la volonté de réformer la structure communale  était la solution à un problème qui ne se posait pas et, par là, la source de nombreux problèmes qui ne se seraient pas posés si on n’avait rien fait. 

En disant qu’il n’y avait pas de problème global du morcellement  communal, nous ne nions pas l’existence de  difficultés ponctuelles, surtout dans les agglomérations où   certaines communes qui concentraient les activités,  avaient bien plus de ressources fiscales que les communes résidentielles, où le  développement  et   les transports méritaient d’être organisés sur une base globale.  Mais ces problèmes étaient déjà résolus  ou en voie de l’être au coup par coup par les structures de coopération légères mises en place au cours des années soixante-dix et  quatre-vingt : communautés urbaines,  districts ou SIVOM. A la différence de  ceux que l’on a inventés depuis,    ces dispositifs pragmatiques ne posaient pas comme objectif final  la fusion complète d’entités   humaines  vivantes héritées de l’histoire.

 

De Joxe à Sarkozy, vingt ans de guerre à la commune

 

De même qu’il y  a en France   une guerre contre l’Etat, il y a depuis près de quarante ans     une guerre contre la commune.  Elle se limita à une première salve,  inoffensive,  avec la loi Marcellin de 1972 organisant sur une base volontaire  les « fusions de communes »  assorties d’  incitations financières.   Bien peu de communes  acceptèrent de fusionner    et beaucoup de celles qui l’avaient fait   « divorcèrent »   ensuite, tout en gardant les subventions.

L’offensive lancée avec la loi du 6 février 1992, dite loi Joxe,  eut une   toute autre envergure. Son  l’objectif   était de réduire à terme la diversité communale mais  il ne devait être atteint  que par étapes.

On n’avoua que rarement que l’objectif final était l’abolition des petites communes et même,  aujourd’hui,  des grandes. Quand   elle entreprit de faire  la guerre aux communes, la  technocratie française n’avait cependant  pas les moyens de Staline déclarant la guerre aux paysans ou de Ceaucescu,  soucieux lui aussi de rationaliser le monde rural  et ambitionnant de  remplacer les villages traditionnels par des blocs HLM « au carré ». Il   lui  fallut  donc  biaiser. Dans ce festival d’hypocrisie, on se proposait de vider peu à peu de leur substance les communes comme on chloroforme les petits chats.

Mais dans la guerre au réel, il faut toujours composer : pour éviter que la production s’effondre sous l’effet de la collectivisation, le communisme laissa aux paysans des lopins individuels. On laissa aux communes des attributions résiduelles, tel le pouvoir de police du maire ;  on fit au départ  des ensembles  intercommunaux à dimension  humaine, le plus généralement de la taille du canton.

Lancée par la gauche, la mécanique fut reprise par la droite, puis la gauche, puis la droite encore. Il y eut la loi Pasqua (1995) puis  la loi Chevènement (1999) : chaque fois, l’étau sur les communes  se resserrait. La seule pause de ce rouleau compresseur mu par une technocratie impitoyable fut la loi Raffarin de 2004. Sans doute parce que l’ancien Premier ministre connaissait mieux la France profonde, dite d’ « en bas », pour la première fois, une loi de décentralisation ne portait pas atteinte aux pouvoirs  des petites communes. 

Les communes avaient été en  1992 encouragées à s’intégrer dans des communautés de communes (en zone urbaine, communautés de ville)   destinées à se substituer aux anciens syndicats. Théoriquement libres d’adhérer, les petites communes furent soumises à une forte pression des préfets. Elles étaient privées de subventions si elles ne s’intégraient pas ; les « villages gaulois »  qui résistèrent finirent par se rendre. La loi Pasqua établit même  que les dotations de l’État seraient proportionnelles au degré d’ «intégration fiscale » des communautés désormais tenue  pour une fin en soi. C'est-à-dire que, quittant sa neutralité,  l’Etat faisait activement pression pour  que l’intégration aille, quelque jugement que portassent les élus sur sa nécessité technique,  aussi loin que possible. Le mouvement  ne  prit toutefois toute son ampleur qu’après que la li Chevènement ait permis  aux nombreux présidents et vice-présidents des nouvelles structures de percevoir des indemnités substantielles.

Non seulement ce dispositif n’entraîna nulle part de vraie réflexion sur l’aménagement du territoire,  mais il fut le point de départ d’  une explosion sans précédent des dépenses locales. Les nouvelles entités furent aussi le prétexte de recrutements massifs. La fonction publique territoriale a gagné 500 000 emplois en vingt ans ; on peut estimer qu’  environ  350 000 de ces nouveaux postes de fonctionnaires résultent du développement des  nouvelles structures intercommunales, qui se sont livrées à des recrutements massifs, alors même que les effectifs des communes, qui auraient du diminuer à due proportion, continuaient d’augmenter.

Au départ, une des principales  raisons  d’être de ce dispositif était de faire des économies de gestion puisque on supposait, à tort ,  que la dispersion entraînait des gaspillages. On eut exactement l’effet inverse de celui qui était attendu  : le nouveau système s’avéra    un double encouragement à la dépense ; d’abord parce  les  nouvelles structures   intercommunales,  devaient justifier leur raison d’être en  mettant leur  signature à des projets souvent conçus sans réelle nécessité,   ensuite parce que les mécanismes d’encouragement financier leur apportèrent une manne imprévue qu’il fallait bien dépenser, cela précisément au moment où des économies sur les budgets publics auraient été nécessaires .

 

La loi du 16 décembre 2010

 

L’idéologie ne fait jamais de concessions  que provisoires :  « Deux pas en avant, un pas en arrière » disait Lénine. Ce qui restait d’autonomie communale, le volontarisme sarkoziste s’est proposé de lui porter le coup de grâce par la loi  du 16 décembre 2010, dite de  réforme des collectivités territoriales, mais toujours   sournoisement. Que les parlementaires aient rechigné à l’adopter  se marque au caractère exceptionnellement serré des scrutins. Le vote n’en est pas moins acquis aujourd’hui.

C’est de manière fallacieuse   que l’on a dit que la  loi qui vient d’être votée par le Parlement «sanctuarisait  la commune ». Sans aller jusqu’à reprendre ouvertement les propositions de la commission Balladur qui prévoyait son « évaporation » (sic), elle met néanmoins en place toutes les armes pour lui donner le coup de grâce. La mesure phare en est l’élection au suffrage direct des délégués communautaires : dans la phase intermédiaire  qui commence en  1992, les instances intercommunales n’étaient élues qu’au second degré, l’élection reine demeurant l’ élection municipale ; il n’en sera plus de même : l’élection principale, même si au départ, elle est jumelée avec la première, sera l’ élection intercommunale ; de cadre démocratique fondamental, la commune ne sera plus  qu’un cadre folklorique , où l’élection n’aura plus d’enjeu.  Cette mutation, conjuguée avec  l’intégration financière, vide de toute raison d’être la commune. D’autres mesures vont dans le même sens : le poids des petites communes dans les conseils communautaires est réduit, la création de « communes nouvelles » fusionnées est encouragée. Par-delà,  se profile ce que la loi appelle pudiquement la   « rationalisation de l’intercommunalité », ce qui veut dire le regroupement forcé des  communautés existantes en grands ensembles intégrés rassemblant , non pas un ou deux cantons, mais des centaines de communes, ne laissant subsister   que trois ou quatre grands ensembles par département.   Il  se peut même que la nouvelle commune  soit le département  actuel. Il ne devrait y avoir au terme du processus que  quelques centaines de communes en France au lieu de 36 793. Ceux pour qui la rationalité se limite à l’arithmétique seront satisfaits.

Le gouvernement  a seulement reculé sur deux points : le transfert du pouvoir de police du maire au président de la communauté (qui eut entraîné le recrutement de milliers de policiers professionnels  en remplacement d’élus quasi- bénévoles) et la possibilité d’inclure de force une commune minoritaire dans une « nouvelle commune » fusionnée.

En revanche la loi de 2010 opère une subversion en profondeur du cadre communal dans les grandes  villes où les communes sont appelées à être remplacées  dans la plupart de leurs attributions par les « métropoles » plus vastes. Les pôles métropolitains, dans les agglomérations de moindre importance,  pourraient avoir, à terme, la même destination.

Pour mesurer l’ampleur de la révolution ainsi projetée, il faut se souvenir   que le cadre communal est le plus ancien qui soit : certains de nos  villages remontent à l’époque celtique, d’autres aux temps gallo-romains,  la plupart au Moyen Age ; il a revêtu au cours des âges    des formes diverses, mais  il a toujours été représenté par des communautés  s’organisant librement. Le cadre communal    a  traversé tous les régimes, les municipalités  de 1789 reprenant pour l’essentiel les attributions laïques des paroisses de l’Ancien  Régime. Au terme de vingt ans de ce que certains  appellent sans fard la « révolution intercommunale », la plupart des communes actuelles ne seront plus que des hameaux , seulement  marqués par  la  limitation de la vitesse. Malgré les apparences, c’est une révolution presque  aussi fondamentale  à celle que firent les bolcheviks abolissant  la propriété privée,  qui s’accomplit. 

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