Chapitre 5 L’euthanasie de la commune / partie 2

Partie 1

Région et département

 

L’autre objectif  de la  loi sur les collectivités territoriales est, à terme, la fusion de la région et du département.

Le problème que l’on se propose ainsi  de résoudre est celui du supposé  excès de niveaux de  collectivités, ce qu’on appelle familièrement  le mille feuilles local  qui va de l’Etat (pour ne pas parler de l’Europe) à la commune en passant par la région, le département et, à présent, la communauté de communes ou d’agglomération.

Disons tout de suite que ce n’est pas là un vice congénital de la France. Au XIXe siècle, après que la Révolution ait brutalement  élagué   la « broussaille féodale » et Napoléon reconstruit  notre administration, l’administration de la France était très simple : il y avait l’Etat et il y avait la commune. Entre les deux, le département, créé en 1789,  était, avec le préfet à sa tête,   principalement un échelon administratif de l’Etat et  de manière très embryonnaire jusqu’au  milieu  du XXe siècle, une collectivité territoriale aux attributions limitées, aux mains de  notables parcimonieux.

La région fut instituée en 1972, au départ comme simple échelon de coordination économique dont les instances, composées de maires de grandes villes et de conseillers généraux, étaient élues au suffrage indirect. Elle ne devint  une collectivité de plein exercice  dont  les instances étaient  élues au suffrage direct, qu’en 1982.

S’y superposèrent, dans les conditions que l’on vient d’évoquer, en 1992, les communautés de communes et les communautés de ville.  La loi Pasqua sur l’aménagement du territoire ajouta même  entre le département et l’échelon intercommunal,  le pays, structure légère de développement que l’on aurait pu prendre pour  exemple de ce qui aurait pu être fait de bien,  si elle n’était venue s’ajouter à une pyramide déjà bien chargée.

Ces développements  appellent  un certain nombre de remarques.

La première est que, au moins au départ, contrairement à ce que l’on prétend, il n’y avait pas plus d’échelons hiérarchiques en France que dans les autres grands pays : l’Etat central, la région (Land ou Etat dans les entités fédérales), le département et la commune existent, sous  différentes formes aux Etats-Unis, en Allemagne, en Italie,  en Espagne.  Ce qui distingue ces pays est le poids respectif de ces échelons : en Allemagne, en Italie, le département est clairement subordonné à l’échelon du land ou à la région, ce qui n’est pas le cas en France où le total des budgets départementaux excède  celui des budgets régionaux – mais  la marge de manœuvre est bien plus grande sur ces derniers, en principe dégagés des tâches de gestion.  Seule l’Angleterre fait exception. Margaret Thatcher, dans le but de réduire la dépense publique,  procéda  au cours des années quatre-vingt, en même temps qu’à une recentralisation féroce,  à un élagage  brutal du paysage local : ainsi  le grand Londres ne comportait plus en 1990 – en plus de l’Etat central, très impliqué -  qu’un échelon, celui de 33  « bourgs » , là où au même moment, l’Ile-de France comprenait, la région, le département ( identifié à la Ville de Paris) et plusieurs centaines de communes grandes et petites sans compter les structures intercommunales. Mais le gouvernement  travailliste revint sur cette simplification en créant une administration élue du Grand Londres (ainsi que  des gouvernements régionaux de type fédéral en Ecosse et au Pays de Galles).

La seconde remarque est que, comme on  l’a vu s’agissant des communautés de communes, c’est qu’ en voulant simplifier qu’on complique. L’échelon intercommunal, destiné à absorber à terme la commune répondait, quant au fond,  à un objectif de simplification. Faute qu’on ait pu effectivement, au moins jusqu’ici, résorber l’échelon communal, il s’avère qu’en voulant simplifier,  on a compliqué et, de fait, ajouté un échelon (voire deux si on inclut le pays). 

C’est très précisément ce que l’actuel  gouvernement  s’apprête à faire, selon une logique analogue, au travers su projet de loi de réforme des  collectivités territoriales. Si le gouvernement  Sarkozy avait décidé  de fusionner brutalement région et département  à la  manière thatchérienne, le résultat eut été en effet une simplification.  Mais faute d’oser – et heureusement ! -  une réforme aussi radicale, on a biaisé : la région et  le département  subsisteront comme personnes morales distinctes  mais seront  administrées par les mêmes hommes (comme c’était un peu le cas entre 1972 et 1982 avec, alors, une   prééminence du département). Le futur conseiller territorial, élu au scrutin de circonscription, sera tantôt conseiller général, tantôt conseiller régional.

Même si le nombre total des futurs conseillers territoriaux (3471) doit être  un peu  plus réduit que celui des actuels conseillers généraux et régionaux (4050) , il sera sensiblement  supérieur à celui des conseillers régionaux actuels. Pas moins de 298 pour la région Rhône-Alpes, soit à peine  moins que le Sénat!  250 en Midi-Pyrénées. Il faudra refaire dans toutes les régions les salles d’assemblées déjà construites à grands frais : l’Auvergne qui passe de 47 à 144 élus vient précisément d’inaugurer un nouvel hôtel de région qui a coûté 50 millions d’euros. On estime que la mise aux normes dans toute la France va coûter 600 millions €. Pendant ce temps, les salles des conseils généraux, construites à non moins de frais,  s’avéreront  surdimensionnées, voire inutiles. Comme il est prévisible que les futurs conseillers territoriaux, du fait de leur double vocation,  cumuleront les avantages des conseillers  généraux et  régionaux, il y a fort à parier que, sur le seul plan des indemnités des élus, le nouveau dispositif coûte  bien plus cher que l’actuel.

C’est à tort que l’on réduit cette loi à son aspect politicien. Il est vrai que,  le scrutin de circonscription étant supposé plus favorable à la droite, le gouvernement en attend la reconquête des régions qui sont, toutes  à l’exception de l’Alsace, passées à gauche. Le débat parlementaire s’est  concentré surtout sur cet aspect des choses.  Il était cependant  possible de faire une manœuvre politicienne à moindres frais et sans introduire tant de complications. 

 

L’explosion des dépenses locales

 

Que tout cela coûte cher, les Français qui ont vu l’explosion des impôts locaux au cours des trente dernières années le savent. Les budgets des collectivités locales ont été multipliés par trois en trente ans, les effectifs de fonctionnaires locaux par deux (sans que l’on ait vu, en parallèle une baisse   des effectifs de l’Etat qui se sont contentés, comme on l’a vu, de plafonner avec moins d’attributions). Entre 2004 et 2009, les impôts régionaux ont augmenté de 90 % en  Languedoc-Roussillon, de 69 % en Ile-de-France, de 41 % en Lorraine. Toutes collectivités comprises, les taxes locales ont encore augmenté de 6,7 % en 2009, dans un contexte de stagnation du revenu.

Certes  la décentralisation  était  nécessaire, ne serait-ce que pour désengorger un échelon central auquel l’Etat providence avait conféré des attributions de plus en plus  diversifiées et qui avait du mal à faire face. De fait,  l’Etat français était plus centralisé au milieu XXe siècle qu’au XIXe dans la mesure où sa sphère d’action s’était considérablement étendue et  jamais  les préfets n’avaient concentré autant de pouvoirs qu’en 1980 : les délester  était souhaitable.

La manière dont la décentralisation  a été faite en 1982, sous l’égide de Gaston Defferre,   n’a pas cependant été la meilleure. On s’est contenté de mettre fin à  ce qui était tenu pour une anomalie juridique : la double fonction du préfet, à la fois  représentant  de l’Etat et exécutif de la région et du département.  On a aussi « judiciarisé » la tutelle de l’Etat, considérant qu’elle serait plus justement exercée si  c’était  la juridiction administrative et non le représentant de l’Etat qui avait le dernier mot : illusion aussi ;   cette tutelle  a surtout  cessé de s’exercer tout en devenant beaucoup plus complexe. Les préfets ont reçu la consigne de Chirac de garder des bonnes relations avec les élus locaux,  de quelque bord qu’ils soient, et le contrôle des chambres régionales des comptes est trop tardif et trop formel pour faire vraiment peur.

Il reste que le paysage administratif français a considérablement changé en trente ans : comme l’œil  continue de percevoir les étoiles  éloignées dans l’espace, même si elles se sont éteintes depuis belle lurette, il  y aura toujours   des radoteurs pour dénoncer l’indécrottable  « jacobinisme »  de la France.  Ils ignorent que les collectivités locales gèrent  aujourd’hui  près de 80 % des investissements civils et cela sans véritable contrainte. Les attributions qui leur manquent  si on les compare à certains pays étranger, rémunération des policiers  ou des enseignants,  sont précisément celles sur lesquelles il y a très peu de marge de manœuvre. La réforme constitutionnelle de 2003 tendant à poser que    la République française est  décentralisée était inutile mais pas inexacte.  

On peut certes  mettre l’explosion des dépenses locales sur le compte de la croissance de la demande locale d’équipements collectifs  et des transferts de charges par l’Etat : on dira ainsi que si   les lycées, gérés désormais par les régions,  coutent   plus cher, c’est   parce que la population demande qu’ils   soient  mieux entretenus. Mais  la gestion de tout budget, public ou privé ne  suppose-t-elle pas  des contraintes et des arbitrages ; la satisfaction systématique des demandes  comme si ces contraintes n’existaient pas n’est-elle pas une  dispendieuse anomalie ? 

Est-ce la demande locale qui justifie que les dépenses de communication ont  augmenté au cours des dernières années de 108 % en Aquitaine, de 211 % en Ile-de-France, de 460 % en Languedoc-Roussillon, que les vœux de nouvel ans des Pays de la Loire coûtent 310 000 € ?

L’explosion des dépenses locales a également d’autres raisons.

Dans aucun  pays d’Europe, les élus locaux  n’ont autant de pouvoir  pour engager des dépenses. « La France apparait comme le pays le plus décentralisé d’Europe, celui où le contrôle administratif est le plus faible, où la marge de manœuvre des élus en matière d’acquisition et d’utilisation de ressources financières est la plus large » (Jacques Ziller).

D’abord sur  le plan juridique,   où rien ne vient entraver leur liberté fiscale – qui est d’abord celle d’augmenter les impôts. Cela à  la différence de ce qui se passe en Allemagne – où une enveloppe fédérale  prédéterminée est partagée entre les länder et en Grande-Bretagne – où les augmentations des impôts locaux sont soumises  à l’autorisation du  ministre de l’intérieur.

Ensuite, sur  le plan politique, où  plus de la moitié des budgets locaux étant alimentés par des dotations de l’Etat ou des subventions d’autres collectivités,  l’impôt local ne couvre qu’une partie de dépenses, ce qui affaiblit   la responsabilité politique des élus. L’unicité    du système  de  collecte, qui reçoit  à la fois  les impôts nationaux et les impôts locaux ne permet qu’aux   citoyens les plus  éclairés de les distinguer nettement. Aussi les élus ont-ils    davantage intérêt à la dépense qu’à la parcimonie : les citoyens seront   plus reconnaissants des bénéfices de la première que des  effets de   la seconde.

Le risque économique est évacué aussi : il n’ y a  pas de procédure de faillite  pour  une collectivité locale comme il y en a aux Etats-Unis ( où 35 des 50 Etats se trouvent en cessation de paiement ! ), la capacité contributive des habitants étant supposée sans limite ; les banques peuvent donc   prêter sans crainte aux collectivités locales , au détriment  d’investissements  industriels  directement productifs mais plus risqués .

Ceux qui imaginent qu’une gestion décentralisée, plus près du terrain,  est nécessairement plus efficace devaient être détrompés par la réalité quotidienne de trop de collectivités locales aujourd’hui. Zoé Shepard, elle-même employée de collectivité locale,  montre dans un livre drôle  combien l’efficacité du travail y laisse à désirer. Mais il y a plus grave : la récente affaire des Bouches-du- Rhône, après bien d’autres mettant en cause tant la gauche que la droite, n’est que la partie immergée de l’iceberg,  laissant supposer un développement pour le mois alarmant da la corruption dans la sphère locale.  

Accroissement de la dépense locale, des moyens locaux, du personnel local et surtout des indemnités versées aux élus, à la fois parce qu’elles ont  été augmentées au fil des ans et parce que les postes qui y donnent droit ont proliféré : le moindre des effets de l’intercommunalité, n’est pas  d’avoir multiplié les grandes et petites prébendes.

En ont profité d’abord les grands élus locaux, souvent parlementaires  et par là amenés à voter les lois relatives à l’organisation des collectivités locales. L’emprise de ces grands élus , maires de grandes villes et présidents de communautés, présidents de conseil régional ou général, sur le petits, maires de petites communes ou simples conseillers municipaux , n’a cessé de grandir au fil des ans au détriment  de la véritable démocratie locale . Ainsi a cru et embelli une classe d’élus locaux solidaire par delà les clivages de la droite et de la gauche, recrutée le plus souvent par cooptation et de plus en plus prospère ; les moyens qu’elle a, grâce à l’explosion des dépenses,   de fidéliser une   clientèle électorale, la rend, sauf erreur grave de gestion, pratiquement inamovible.  Par derrière, une technocratie locale, seule à même de maîtriser une machine de plus en plus complexe et qui, souvent, par derrière la façade élective, a le vrai pouvoir.

Outre les fonctions électives, la classe politique locale a pu multiplier à son profit   les sièges d’administrateurs  dans une économie mixte proliférante : établissements publics, sociétés d’économie mixte, offices d’HLM etc., souvent plus lucratifs que les mandats électifs  eux-mêmes.

 

Les sociétés publiques locales, un monstre juridique 

 

Loin de mettre fin à ces privilèges, le gouvernement Sarkozy a donné son feu vert aux sociétés publiques locales , nouvelle forme juridique , définie par la loi du 28 mai 2010,  intermédiaire entre le public  et  le privé , que,  sur la proposition du groupe socialiste du Sénat, les deux assemblées ont votée à l’unanimité  : il s’agit d’une entité pouvant exercer  une activité économique au service des collectivités locales,   allant des travaux publics à la gestion de l’eau ou de l’assainissement, en passant par l’externalisation éventuelle de services culturels ou de communication. Dans la mesure où ces sociétés  sont  possédées à 100 % par ces collectivités, les collectivités qui y ont recours  sont  dispensées  par la jurisprudence de la Cour de  Justice de l’Union européenne, d’appeler  à  la concurrence. Qui ne voit dans cette   forme juridique  la porte ouverte à de nouveaux  abus ? Libres des contraintes de l’Etat (personnel  à statut, neutralité politique du recrutement  etc.) elles le seront également  du marché, et  ouvriront  des postes d’administrateurs dont la rémunération n’est pour le moment pas réglementée.

Quel étonnant paradoxe de voir ce gouvernement  que les esprits superficiels croient animé d’un zèle libéral pour alléger la structure publique   et qui,  au contraire, donne son feu vert au socialisme municipal généralisé !

Il n’est pas sûr qu’on trouve  une solution à la prolifération des structures locales, comme cela est envisagé, dans  la stricte spécialisation des collectivités, un serpent de mer qui remonte  à la surface depuis des années. Si cette spécialisation existe dans certains domaines -  aide sociale,  routes    et collèges au département,  lycées aux régions -,  il est des domaines où tout le monde intervient : culture,  tourisme, action économique etc.  Il n’est  ni  possible, ni peut-être souhaitable  que cette pratique cesse. D’abord parce qu’elle est conforme  à la logique  du suffrage universel, inséparable d’une  compétence elle aussi universelle, au  moins en théorie. Ensuite parce que, dans un monde  globalement assez médiocre, la non spécialisation des collectivités  permet, dans les cas nombreux ou telle ou telle collectivité responsable, par exemple la  région, est paralysée par l’incompétence ou le conservatisme de ses élus, à d’autres élus  plus dynamiques, le maire ou le président du conseil général, par exemple, de se substituer à lui.  Tel ne  serait pas le cas si  s’instaurait de haut en bas de  la pyramide une stricte  hiérarchie, les compétences des collectivités de terrain étant strictement encadrées par les régions, les unes et les autres formant une sorte de bloc compact, dont le caractère bureaucratique  serait  sans doute pire que celui d’un Etat  centralisé.

A vrai dire, le problème essentiel des collectivités locales françaises n’est pas   compliqué : c’est leur caractère dispendieux. On dira que 11 % du PIB, c’est moins que l’Etat et la Sécurité sociale, mais c’est deux fois et demi plus qu’il y a trente ans, c’est surtout le domaine où les dépenses publiques sont le moins contraintes. Même  si les collectivités locales    font généralement assez bien ce qu’elles doivent faire, c’est   à un coût trop élevé ; elles font aussi beaucoup de choses inutiles  qui ne devraient pas avoir lieu d’être dans un contexte de rigueur  budgétaire:  ce rond-point de luxe édifié  à un carrefour où ne passe pas un chat, devant une maison lépreuse que ses propriétaires, accablés de taxes, n’ont pas les moyens de ravaler , est en passe de symboliser la France.

Les récriminations des entreprises contre la taxe professionnelle  avaient conduit, Mitterrand et Chirac à promettre sa suppression. Aucun ne l’avait fait. Sarkozy, lui, l’a fait. Ou il a eu l’air de le faire.  Le remplacement de la taxe professionnelle  par la contribution territoriale au 1er janvier 2011 revient pour beaucoup de  contribuables à un changement de nom. Si l’industrie se  retrouve gagnante au détriment du tertiaire, ce qui, en soi,  est une  excellente  chose, on n’  a pas encore mesuré les effets pervers d’une coupure entre  l’usine  et le  territoire dans un pays où, culturellement, elle n’est pas très aimée. La construction des grands équipements nucléaires  ou de tout autre grand équipement susceptible d’inquiéter les populations, sera-t- elle encore possible ? Le blocage de la nouvelle taxe professionnelle entraînera un transfert de la fiscalité vers les ménages, spécialement les petits propriétaires. Or dans une grande partie de la France, ceux-ci sont déjà gravement accablés ; il n’est pas rare que  l’impôt foncier et la taxe d’habitation représentent l’équivalent d’un loyer : le socialisme municipal ne se contente pas de nourrir une nouvelle nomenklatura, il vide de sa substance le droit de propriété, au moins modeste

En réformant  la taxe professionnelle, sans s’attaquer aux motifs  de la dépense locale, le gouvernement  Sarkozy  traite l’effet sans traiter les causes. Or pour toutes les raisons que nous avons évoquées, ces dépenses,   personne ne les contrôle vraiment.  Il est d’autant plus  urgent que s’instaure en France un vrai   contrôle de la dépense publique locale, comme il en existe aujourd’hui dans toute l’Europe, non seulement de son opportunité mais de son montant. Par là seront    clarifiés   les rôles respectifs de la sphère publique et de la sphère privée  de telle façon que, de manière insidieuse, l’économie publique n’occupe pas, et sans contrôle, un territoire de plus  en plus étendu.

Au lieu de s’engager sur cette voie qui est celle du bon sens , on  multiplie  les réformes fondées  sur  les idées reçues des uns , l’idéologie et  l’esprit de système des autres , sans oublier les préoccupations politiciennes et la propension  de la nouvelle classe   politique locale d’étendre sans cesse son pouvoir .

Ces réformes, au lieu de simplifier, compliquent,  au lieu de démocratiser, bureaucratisent, au lieu de rationaliser, entretiennent   le gaspillage. Dans la ligne de ces réformes idéologiques  brouillonnes,  la loi  Sarkozy de réforme des collectivités territoriales apparaît comme une apothéose.

Le basculement du Sénat à gauche en est la conséquence directe. Bonjour Gribouille !

 

« L’Administration territoriale en Europe » in Administration, octobre-décembre1995

Zoé Shepard, Absolument dé-bor-dée, Albin Michel 2010

 

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