DU "BIG BANG TERRITORIAL" A L'EXPLOSION DES DEPENSES
Les réformes mal conçue entraînent toujours des dépenses supplémentaires.
Ce qui rend très inquiétante la réforme territoriale, si elle vient à son terme : une fois de plus il n'aura pas été tenu compte de ce grand principe de la réforme administrative qui veut que, contrairement au secteur privé, les opérations de concentration ou de fusion entraînent dans le secteur public, à service égal, des coûts supplémentaires. Dit autrement : il n'y a jamais d'économies d'échelle dans le secteur public, mais au contraire des frais généraux croissants avec la taille.
C'est pour avoir ignoré ce principe que depuis vingt-cinq ans, à peu près toutes les réformes administratives se sont traduites, en dépit de leurs objectifs affichés, par un alourdissement des charges publiques.
Nous pourrions multiplier les exemples : la création de Pole emploi par la fusion de l'ANPE et des Assedic (40 000 postes avant la fusion, 50 000 après), la fusion de la direction du Trésor et de celle de la Comptabilité publique ( dont un rapport de la Cour de comptes a montré qu'il a généré un surcoût), le regroupement des hôpitaux au sein des agences régionales de santé qui n'a fait que créer une strate bureaucratique supplémentaire, le rapprochement de la police et de la gendarmerie, les nouveaux organigrammes prétendus simplifiés des préfectures la création de France-Télévision par le rapprochement de France 2 et FR3 etc. Nous ne croyons pas qu'on puisse opposer à ce principe un seul contre-exemple.
Mais le cas le plus caricatural est sans doute l'intercommunalité. On a dit pendant des années : la France a plus de 36 000 communes, quel gaspillage ! On oubliait que la plupart de ces communes, gérées à l'économie, ne coûtaient pratiquement rien. On a voulu les fusionner mais craignant les réactions, on a commencé, à partir de la loi Joxe de 1992, à les pousser à coup d'incitations fiscales et de pressions préfectorales, à se fédérer dans des structures dites "intercommunales" : communautés de communes ou d'agglomération. Or, il a fallu, pour ce faire, recruter près de 200 000 fonctionnaires qui ne sont nullement venus de se substituer aux fonctionnaires communaux mais se surajouter !
Depuis 2011, l'Etat a entrepris, avec le même résultat de fusionner entre elles les communautés jugées trop petites, pour faire des mégastructures avec le même résultat.
Pourquoi cet effet pervers massif est-il ignoré ? D'abord parce que nos élites, enfermées dans le quelques préjugés parisiens, ont depuis longtemps cessé de prendre leurs décisions en fonction d'une humble, patiente et prudente observation des faits mais selon des schémas abstraits jamais remis en cause : en l'occurrence l'idée que les économies d'échelle sont un principe universel et qu'une plus grande structure entraîne moins de frais généraux idées aussi paresseuses que calamiteuses. En matière de réforme administrative, notre réflexion en est restée à la priorité à l'industrie lourde et à l'efficacité des sovkhozes !
Autre préjugé : que les méthodes du secteur privé peuvent être transférées sans adaptation au secteur public, que l'administration doit se mettre au management, formule à la mode où on met un peu n'importe quoi.
Les mécanismes qui entrainent ces effets paradoxaux seront étudiés dans le détail quand nous aurons enfin une science administrative sérieuse. Mais on en perçoit quelques uns: d'abord le manque de courage qui amène quand on fusionne deux corps à aligner toujours les avantages des agents par le haut, voire à donner des primes supplémentaires à tous pour neutraliser des résistances souvent justifiées ; ensuite, en matière d'organisation territoriale, la nécessité, du fait de l'irréalisme qui a inspiré les réformateurs, de maintenir, voire reconstituer l'échelon local le résultat final étant qu' on aura un peu plus compliqué les choses : c'est la cas des communes, ce sera sans doute le cas des départements ou même des régions actuelles, personne n'imaginant sérieusement que les routes départementales de Creuse pourront être gérées de Bordeaux alors que, jusqu'ici elles l'étaient à la satisfaction générale, de Guéret . Autres facteurs : la difficulté de forcer du jour au lendemain des centaines de fonctionnaires territoriaux à changer de ville, à aller de Strasbourg à Metz ou de Nîmes à Toulouse. La confusion abusive de métiers très différents tels ceux du placement et de l' indemnisation au sein du Pôle emploi. Ou encore les fausses fusions qui conduisent par exemple, dans les nouvelles directions de l'aménagement, à doubler un chef de service d'un corps par un adjoint de l'autre corps.
A ces considérations s'ajoute le coût propre à tout changement de structure qui résulte des problèmes immobiliers ( ceux de la réforme de la carte judiciaire ne sont pas encore amortis ; que fera-t-on de l'Hôtel de la région Auvergne qui vient d'être inauguré ? ), mais aussi du stress infligé aux agents qui entraîne une baisse durable de la productivité voire une démobilisation quand ce n'est pas le chaos pur et simple et la dégradation du service public qui en résulte. L'administration française en est en effet au stade paléolithique de la conduite du changement - et commet en serait-il autrement dès lors que la plupart de ces changements sont injustifiables, ce que les agents ressentent parfaitement ? Ajoutons les longues phases d'apprentissage des nouvelles procédures et de changement des habitudes : l'habitude a mauvaise presse dans la rhétorique officielle; pourtant tout organisme efficace est fondé, comme l'avait montré le philosophe Félix Ravaisson, sur des habitudes de travail bien rodées qui permettent à un certain nombre d'agents de conjuguer harmonieusement leurs efforts. Changer ces habitudes c'est toujours diminuer l'efficacité. La réforme de l'Etat à la française s'est fondée sur la dénonciation obsessionnelle des routines administratives ; elle a abouti à un bouleversement permanent, qui s'est traduit par des surcoûts considérables. Contrairement à ce qu'imagine un pseudo-libéralisme aussi superficiel que destructeur si l'on veut augmenter sensiblement le poids des charges publique dans les prochaines années, le plus simple est d'accélérer les réformes de structure tout azimut !
Et ben évidemment pendant qu'on perd du temps à bouleverser les organigrammes, on ne fait pas le travail analytique patient et laborieux de révision de procédures qui seul permettrait de faire des économies sans qu'il y ait pour cela nécessité d'opérer de grands chambardements
Tous ces phénomènes se trouvent aggravés plus que proportionnellement, quand les réformes sont de grande ampleur. Ce qui nous conduit à pronostiquer que la réforme territoriale telle que l'envisage M. Valls va conduire non point à économiser 10 milliards comme l'annonce sans aucune base sérieuse le secrétaire d'Etat M.Vallini mais à engager 30 ou 40 milliards de dépenses supplémentaires. Passer de 22 ragions à 13, supprimer 90 départements : attendons nous à une explosion des coûts de nos structures territoriales, analogue à l'explosion des dépenses qu'a représenté à l'échelon communal l'introduction des communautés de commues.
Et tout cela pour rien, puisque tout le monde sait aujourd'hui que, contrairement à ce que répète une doxa infondée, le régions françaises actuelles sont aussi grandes que celles des autres pays d'Europe, et que l'échelon départemental élu, si vilipendé, existe sous différentes formes dans tous les pays .
C'est dire qu'au moment où M. Valls a besoin de faire des d'économies substantielles, il engage une réforme dont tout laisse supposer qu'elle va entrainer un gigantesque désordre et au contraire de ce qui est prévu, plusieurs dizaines de milliards de dépenses supplémentaires. Bonjour les dégâts !
Roland HUREAUX